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南宁市人民政府办公厅关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见(南府办〔2017〕43号)

发布日期:2017-07-24
 

各县、区人民政府,市政府各部门,各管委会,市级各双管单位,市直各事业、企业单位:  

    为贯彻落实《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔201563号)和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》(桂政办发〔201671号)精神,进一步改革和完善我市国有资产管理体制,结合实际,提出如下实施意见:  

    一、总体要求  

    (一)指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神,以及习总书记系列重要讲话精神,按照国务院、自治区决策部署,坚持和完善社会主义基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,尊重市场经济规律和企业发展规律,着力深化供给侧改革,正确处理好政府与市场的关系,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,真正确立国有企业的市场主体地位,推进国有资产监管机构职能转变,适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态,不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,为加快建设“四个城市”、勇当广西营造“三大生态”,实现“两个建成”排头兵做出积极贡献。  

    (二)基本原则  

    坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,依法理顺政府与国有企业的出资关系。推进经营性国有资产集中统一监管,进一步确立国有企业的市场主体地位,保障国有企业依法自主经营,激发企业活力、创新力和内生动力。  

    坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求,以管资本为主,以资本为纽带,以产权为基础,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。  

    坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的原则,推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开,切实增强企业活力,提高国有资本运营效率;该管的科学管好,严格防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。  

    坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系,突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性,以重点领域为突破口,先行先试,分步实施,统筹谋划,协同推进相关配套改革。  

    (三)主要目标。到2020年,国有资产监管组织体系和制度体系更加健全,国有资本授权经营体制更加完善,监管手段和方式不断优化。国有资本配置效率显著提高,国有经济布局结构不断优化,基础管理工作全面加强,国有资产保值增值责任全面落实。  

    二、加快转变国有资产监管机构职能  

    (一)准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构,根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责。科学界定国有资产出资人监管的边界,专司国有资产监管,不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权。  

    (二)推进国有资产监管机构职能转变。围绕增强监管企业活力和提高效率,加快建立以出资关系为基础,以公司章程为依凭,以资本为纽带,通过公司法人治理结构依法履行股东权利的国有资产监管新机制。该管的要科学管理、决不缺位,不该管的要依法放权,决不越位,大幅减少审批事项,依法维护企业的法人财产权和经营自主权。逐步将市级国有资产监管主管部门行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使;将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;加强对企业集团的整体监管,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,由一级企业依法依规决策;将国有资产监管主管部门配合承担的公共管理职能,归位于相关政府部门和单位。  

    (三)改进国有资产监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,更多运用法治化、市场化的监管方式,切实减少出资人审批核准事项,改变行政化管理方式。科学梳理国有资产监管机构工作事项和履职程序,建立监管权力清单和责任清单并予以公布,清单内的管住管好,清单外的坚决下放。实行阳光监管,引进社会公共管理和利用信息化手段,大力推动改革创新,打造公共资产负债管理一账通平台、融资交易平台及产权交易平台等国资监管平台,有效提高国资监管效率和运营效率,预防腐败和防范风险。完善国有资产和国有企业信息公开制度,在不涉及国家秘密和商业秘密的前提下,以适当方式向社会及时准确地公布国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值和经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况,以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易等信息,提高国有企业经营管理透明度,扎实推进阳光国企建设。  

    三、突出国有资产监管重点  

    (一)加强党的建设和完善公司治理有机统一。按照现代企业制度要求,规范企业股东(大)会、董事会、监事会、经理层和党组织的权责关系,按章程行权,对资本监管,靠市场选人,依规则运行,形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。坚持党对国有企业的领导,把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位,完善“双向进入、交叉任职”领导体制。健全党组织议事决策机制,厘清党委和其他治理主体的权责边界,完善“三重一大”事项决策的内容、规则和程序,落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求。把坚持党管干部原则和发挥市场机制作用结合起来,落实董事会、经理层选人用人权,党组织要在确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等方面把好关,按照市场规律对经理层进行管理。根据国有企业改革需要,适时调整理顺党组织设置及隶属关系。  

    (二)扎实推进企业分类管理。针对商业类、公益类企业的不同战略定位、发展目标和地位作用,在战略规划制定、资本运作模式、投资决策行为、人员选用机制、经营业绩考核等方面,实施更加精准有效的分类监管。对主业属于充分竞争业务的商业类企业,重点加强对集团公司层面的监管,落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,充分发挥经理层经营自主权,积极推行职业经理人制度。对主业属于承担政府重大专项任务及融资任务的商业类企业,重点监督承担政府专项任务、特定功能目标实现情况,重大资金使用和管理以及国有资本投向和收益等情况。对主业属于经营金融商品的商业类企业,重点监督法人治理结构、业务合规管理、风险预警控制、资产管理、财务管理以及引入市场化职业经理人和激励约束机制等情况。对公益类企业,把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容,加大信息公开力度,接受社会监督。  

    (三)强化重点领域监管。加强对国有资本运营质量及国有企业财务状况的监测,建立以战略目标和财务预算、财务效益为主的管控模式。强化国有产权流转环节的监管,坚持国有产权进场交易,进一步加强企业国有产(股)权界定、登记、划转、处置等基础工作,做好资本金变动、股权转让及发债方案的审核。完善考核体系和办法,综合考核资本运营质量、效率和收益。建立健全与经营业绩、风险和责任紧密挂钩,与企业领导人员动态管理相适应、选任方式相匹配的差异化业绩考核和薪酬分配制度,进一步完善激励约束机制。  

    (四)实施企业领导人员分类分层管理。推进国有企业领导人员专业化、去行政化,对不同类别国有企业的领导人员实施不同的管理模式,形成以选聘制、任期制为主要方式的国有企业领导人员的管理体制。建立职业化、专业化的职业经理人和产权代表制度,合理增加市场化选聘比例,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。研究制定职业经理人管理办法,在市直属企业开展职业经理人试点工作。职业经理人实行任期制和契约化管理,按照市场化原则决定薪酬,可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核,加快建立约束和退出机制。  

    (五)加强对企业的监督检查。强化国有资产监督,加强和改进外派监事会制度,加大监事会揭示问题的处理力度。健全国有资本审计监督体系和制度,实行企业国有资产审计监督全覆盖;按照干部管理权限,加强企业领导人员任中、离任等多种形式审计监督;积极对重大项目、重要部门、境外资产等专项审计,扩展审计覆盖面和深度。整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡察等监督力量,建立监督工作会商机制,强化对国有企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督,切实维护国有资产安全。严格落实国有企业“三重一大”集体决策制度,建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失职和渎职责任追究倒查机制,严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等违法违纪行为。建立健全企业国有资产监督问责机制,对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的,严格追究有关人员失职渎职责任。  

    四、改革国有资本授权经营体制  

    (一)改组组建国有资本投资运营公司。按照试点先行、分步实施、稳步推进原则,将具备一定条件的国有独资企业集团改建为国有资本投资、运营公司。同时,根据全市经济发展需要,通过划拨现有商业类国有企业的国有股权及国有资本经营预算注资新组建国有资本投资、运营公司。由国有资产监管机构提出改组或组建国有资本投资、运营公司的方案,在市直管企业选择12户企业开展试点。优先支持主业清晰、治理结构完善、风险管控机制健全、资本运作基础扎实、核心竞争力强的集团公司逐步改建为国有资本投资、运营公司,在依法授权下,以市场化方式对国有资本进行运作,推动国有资本向我市优势支柱产业、骨干企业、战略性新型产业聚集。  

    (二)明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构按照“一企一策”原则,明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式,依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责,作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展资本运作,对所出资企业行使股东职责,维护股东合法权益,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。  

    (三)界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。科学界定国有资本所有权和经营权的边界,国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规,对所出资企业依法行使股东权利,以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主,建立财务管控模式,重点关注国有资本流动和增值状况;或以对战略性核心业务控股为主,建立以战略目标和财务效益为主的管控模式,重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。国有资本投资、运营公司开展向其全资、控股公司董事会授权的试点,对国有股权低于50%的混合所有制企业,严格按照股权比例行使权利。  

    五、提高国有资本配置和运营效率  

    (一)建立国有资本布局和结构调整机制。具有公共管理职能的政府有关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构要认真落实产业政策和重点产业布局调整总体要求,建立健全国有资本进退机制,制定国有资本投资负面清单,推动国有资本向战略性新兴产业、现代服务业、基础设施等关键领域集中,大力增强全市国有经济整体功能和效率。发挥战略规划在企业发展中的引领作用,坚持一业为主,有限多元,动态调整,切实改进对企业主业界定和投资并购的管理方式。遵循市场机制,规范调整存量,科学配置增量,加快优化国有资本布局结构。  

    (二)推进国有资本优化重组。坚持以市场为导向,适时推动直管集团公司深度调整重组和资源整合工作,不断增强核心业务盈利能力和市场竞争力,集中精力把主业做强做优做大,实现瘦身健体、提质增效。清理退出一批,重组整合一批,创新发展一批国有企业,建立健全优胜劣汰市场化退出机制,加快淘汰落后产能和化解过剩产能,处置低效无效资产,加快推进清理“僵尸企业”工作。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。制定出台市属国企发展混合所有制经济的意见,选择部分企业开展混合所有制和职工持股试点,推进企业股权多元化改革,推动集团公司下属企业采取多种入股方式引入各类资本,优化股权结构,转换经营机制。  

    (三)健全国有资本收益管理制度。财政会同国有资产监管等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。市级国有资本收益上缴比例逐年提高,到2019年市本级国有独资企业年度净利润国有资本收益上缴比例提高到20%。加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,逐年提高国有资本经营收益划转公共财政比例,到2020年提高到30%以上。国有资本经营预算支出范围,除按政府要求调入一般公共预算和补充社保基金外,限定用于解决国有企业历史遗留问题和相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。  

    六、协同推进相关配套改革  

    (一)完善有关规章和制度,推进依法治企。进一步健全国有资产监管制度体系,对我市现有国有资产监管规章及规范性文件和监管制度进行全面清理,认真做好相关规章的立改废工作。全面推进企业总法律顾问制度,完善企业法律风险防范机制。  

    (二)推进政府职能转变。推动转变政府职能,减少审批、优化制度、简化手续、提高效率。完善公共服务体系,大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项,推进政府购买服务,加快建立稳定可靠、补偿合理、公开透明的企业公共服务支出补偿机制。  

    (三)落实相关配套政策。落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策,切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任,完善国有企业退出的相关政策,依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。  

    (四)妥善解决历史遗留问题。加快剥离企业办社会职能,针对国有企业职工家属区供水、供电和物业管理分离移交、加快推进改制企业生活区移交城区管理等问题,制定统筹规范、分类施策的措施,多渠道筹措资金,建立公共财政资金、国有资本经营预算资金、企业自筹资金等共担改革成本的机制。国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。  

    (五)推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将各级党政机关和事业单位所属企业、事业单位转制企业的国有资产,以及各级政府历年投资各类企业形成的国有权益纳入经营性国有资产集中统一监管体系,具备进入国有资本投资、运营公司条件的,授权国有资本投资、运营公司经营管理。到2018年底,除国有资产监管机构外,其他党政机关、事业单位和群团组织不再直接管理国有企业,全面完成政企分开工作。  

    (六)加强县(区)国资监管工作。规范县(区)国资监管机构职能,加强县(区)国资监管工作,强化国资监管队伍建设,构建全市国资统一监管格局。各县(区)分别对所属经营性国有资产实行集中统一授权监管、集中统一规划布局、集中统一考核评价,做到产权清晰、权责明确、配置合理、运转顺畅、监管到位。  

    金融、文化等国有企业改革,中央和自治区另有规定的依其规定执行。          

                                                                                             

 2017年7月18  

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